Il diritto dei parchi

Archivio sistematico dei provvedimenti a carattere generale dei Parchi nazionali

L'oggetto, le finalità e i destinatari dell'Archivio

1. L'oggetto dell'Archivio
   L'Archivio è volto a raccogliere e sistemare, secondo una adeguata classificazione, gli statuti, i piani, i regolamenti e tutti i provvedimenti a carattere generale dei Parchi nazionali.
   Lo statuto dell'ente parco è disciplinato dall'art. 9 commi 8-bis e 9 della legge n.394/1991.
   Il piano del parco ed il piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili sono disciplinati rispettivamente dall'art. 12 e dall'art.14 della legge n.394/1991.
   Il regolamento del parco - che regola l'esercizio delle attività consentite nel territorio del parco - è disciplinato dall'art.11 della legge n.394/1991.
   Per provvedimenti a carattere generale dei parchi nazionali si intendono tutti quelli che - per la realizzazione delle finalità del parco come fissate dalla legge quadro - regolano o indirizzano comportamenti del parco stesso o di altri soggetti privati e pubblici nell'area del parco.
   Sono esclusi perciò i provvedimenti a carattere puntuale, diretti ad uno specifico e determinato destinatario.
   Nella raccolta, ad esempio: sono inseriti i regolamenti che disciplinano le indennità dei dipendenti del parco ma non il provvedimento che assegna l'indennità ad una specifica persona; sono inseriti i regolamenti che disciplinano il procedimento del nulla osta, ma non il provvedimento singolo di nulla osta; i regolamenti che disciplinano in generale criteri, modalità e procedimenti per l'attribuzione di contributi o altri benefici, ma non il provvedimento con il quale un determinato beneficio è assegnato ad uno specifico soggetto.
   Tra i provvedimenti a carattere generale vengono inclusi altresì gli accordi e le convenzioni sottoscritti dagli enti parco. In effetti, non solo tali strumenti di tipo convenzionale sono in genere adottati con deliberazioni degli organi competenti dei parchi, ma costituiscono anche essi forme di regolazione - sia pure nella forma della soft regulation - di comportamenti a carattere generale.
   Diversi dai provvedimenti di regolazione vera e propria - contenenti discipline normative relative ai profili organizzativi dell'ente parco, a modalità e criteri di intervento, alle attività svolte da vari soggetti e in vari settori nel territorio del parco, ai comportamenti da tenere nel parco - sono gli atti di indirizzo: in genere linee guida per l'elaborazione di piani e programmi, oppure atti che esprimono intenti e obiettivi nelle materie o su temi specifici trattati dai parchi. Si tratta comunque anche in tal caso di provvedimento a carattere generale inclusi nell'Archivio.
   Gli atti denominati dai parchi piani o programmi, ma non rientranti tra i piani previsti dagli art. 12 e 14 delle legge quadro, sono piani e programmi rivolti a determinati settori o ad attività specifiche ed hanno, in genere, la natura di atti di indirizzo.
   Gli atti oggetto dell'Archivio hanno, quasi sempre, la forma di deliberazioni dei consigli direttivi degli enti parco e, in alcuni casi, quella di deliberazioni delle giunte esecutive, delle comunità del parco o di altri soggetti competenti. Per gli ultimi anni si trovano anche provvedimenti - a volte denominati deliberazioni - commissariali.
   In ogni caso la valutazione della natura dell'atto e la sua identificazione come provvedimento di carattere generale va fatta considerando il contenuto effettivo dell'atto e non la sua denominazione. Ad esempio, un atto denominato "bando" può contenere in realtà la regolazione dell'attività o servizio per il quale viene indetto appunto il bando.
   Per certi tipi di atti - soggetti a procedimenti complessi, come i piani e i regolamenti generali - sono presi in considerazione solo atti che siano stati oggetti almeno di una deliberazione ufficiale.
   Per gli accordi sono considerati quelli effettivamente sottoscritti dalle parti e adottati dal parco in genere con una propria deliberazione.
   Non sono considerati ed inclusi nell'Archivio, invece, atti allo stato di progetto, proposta, o semplici documenti istruttori o di studio.Nella sua forma attuale l'Archivio contiene solo atti dei parchi nazionali.
   I parchi nazionali presenti nell'Archivio con provvedimenti propri sono i seguenti:
   Abruzzo, Lazio e Molise
   Alta Murgia
   Arcipelago di La Maddalena
   Arcipelago Toscano
   Asinara
   Aspromonte
   Circeo
   Cilento e Vallo di Diano
   Dolomiti Bellunesi
   Cinque Terre
   Foreste Casentinesi, Monte Falterona, Campigna
   Gargano
   Gran Paradiso
   Gran Sasso e Monti della Laga
   Majella
   Monti Sibillini
   Pollino
   Stelvio
   Val Grande
   Vesuvio
2. Le finalità dell'Archivio
   L'Archivio ha per scopo fondamentale quello di realizzare una raccolta sistematica on line - aggiornata alla fine dell'anno 2007 e predisposta per ulteriori aggiornamenti - di tutti gli atti ed i provvedimenti a carattere generale dei parchi nazionali.
   L'Archivio si propone un'opera di informazione rispetto ad un materiale non facilmente reperibile ma di grande interesse per chi lavora nelle aree protette e per tutti coloro che entrano in relazione con i parchi. Si propone inoltre di presentare tale materiale nella maniera più completa possibile, secondo un ordine sistematico e in un unico "contenitore".
   Negli ultimi anni alcuni Parchi nazionali hanno inserito nei loro siti la raccolta dei loro atti, tuttavia in più casi si tratta di un numero limitato di provvedimenti ritenuti più significativi.
   Più in dettaglio, l'Archivio si propone le seguenti finalità, pratiche e di conoscenza, alcune di rilevanza più generale:
   -fornire una informazione sistematica sulla attività dei parchi a tutti coloro - cittadini, imprese, associazioni, ecc. - che vivono ed operano nei territori gestiti dai parchi nazionali;
   -rendere disponibile alla opinione pubblica in senso lato e agli operatori specializzati del mondo dell'informazione una fonte di conoscenza sui parchi nazionali e le loro attività;
   -fornire una informazione e conoscenza della vita dei parchi utilizzabile da chi opera nel campo della protezione della natura e della ricerca e sperimentazione di modelli di sviluppo sostenibile;
   -consentire una più approfondita conoscenza da parte del mondo politico, dell'amministrazione, dei ricercatori e degli studiosi in ordine al funzionamento e alla vita dei Parchi nazionali, favorendo così una riflessione sulla evoluzione concreta dei Parchi come istituzioni e come promotori di esperienze e, quindi, la conseguente messa a punto di idee, interpretazioni, proposte volte a migliorare le condizioni istituzionali e giuridiche nelle quali essi operano.
   Altre finalità di utilità specifica per gli stessi enti parco sono le seguenti:
   -creare le condizioni per uno scambio di informazioni significative e documentate tra i parchi, mettendoli in grado di realizzare una maggiore conoscenza reciproca, di confrontare le proprie esperienze, di trovare le soluzioni più idonee per affrontare i loro problemi, le possibili tecniche e modalità giuridiche per intervenire (l'utilità di tale funzione dell'Archivio si estende comunque anche ai parchi regionali, che vengono messi in grado di conoscere facilmente l'attività dei parchi nazionali);
   -migliorare la tecnica normativa, vale a dire di redazione e di presentazione degli atti prodotti dagli enti parco, sotto il profilo della identificazione dell'atto, della sua forma complessiva, della sua leggibilità, ecc.
   -sviluppare le potenzialità e l'uso efficiente degli strumenti informatici per migliorare le tecniche normative, la governabilità dei parchi e per favorire la conoscenza da parte dei cittadini e di tutti i soggetti interessati della produzione normativa e delle attività dei parchi stessi.
3. I destinatari dell'Archivio
   Dalla precisazione delle finalità fatta al paragrafo precedente si ricavano anche i destinatari dell'Archivio.
   Va sottolineato che i destinatari - come spiegato - non sono solo interni al mondo dei parchi e di tutti coloro che sono interessati alle aree protette, ma sono altresì i cittadini, le imprese, le associazioni ed in genere l'opinione pubblica, a cominciare da chi per motivi vari entra in contatto con i parchi.
   L'ampiezza dei destinatari è un elemento importante del quale si è tenuto conto nella scelta dei sistemi di classificazione degli atti. In particolare è volta a facilitare la conoscenza dell'attività dei parchi la possibilità di fare ricerche - oltre che per parco e per grandi categorie - per parole chiave, attraverso un indice-guida già predisposto.
   In prospettiva, una crescente considerazione dei destinatari, come si è detto vari e numerosi, potrà avere riflessi positivi sulla fattura degli atti dei parchi, sulla maggiore chiarezza in particolare sia dei riferimenti formali che dei contenuti esposti. Anche sotto questo profilo l'Archivio può fornire un utile contributo ed ausilio.
4. Il processo di formazione dell'Archivio
   Si ritiene utile fornire alcune notizie sul processo di formazione dell'Archivio al fine di trarne alcune considerazioni che possono tornare utili per il futuro aggiornamento dell'Archivio stesso.
   Una prima, molto limitata, sperimentazione è stata effettuata con una raccolta di atti realizzata nel 1997 (tramite una lettera di richiesta inviata ai Parchi nazionali) presentata e distribuita al Convegno "I parchi nazionali: problemi giuridici e istituzionali" (Roma, 23 gennaio 1998), organizzato dall'Istituto di Studi sulle Regioni del CNR, dal Parco Nazionale dei Monti Sibillini e dalla Federazione italiana dei Parchi e delle Riserve naturali.
   Una seconda sperimentazione, anche questa limitata ma più ampia, è stata realizzata nel 2001 dall'ISSiRFA-CNR e dalla Federparchi con il sostegno del Ministero dell'Ambiente ed ha portato alla costruzione di un primo parziale Archivio, denominato Il diritto dei parchi, inserito nel sito Parks.it.
   Il processo di formazione dell'attuale Archivio - promosso dall'APAT e realizzato dalla Federazione italiana dei Parchi e delle Riserve naturali con la collaborazione scientifica del ISSiRFA-CNR - ha seguito in parte le precedenti sperimentazioni realizzando la raccolta degli atti attraverso l'invio di una lettera che spiegava l'iniziativa e i suoi scopi a tutti i parchi nazionali e - se necessario - attraverso contatti telefonici.
   Si è sempre richiesta la trasmissione degli atti in formato elettronico, ove così disponibili. Si è inoltre richiesto ai parchi di individuare una o più persone che potessero fare da referente per la raccolta degli atti.
   La fase di raccolta dei documenti ha evidenziato alcune difficoltà e problemi dei quali va tenuto conto ai fini dell'ulteriore aggiornamento dell'Archivio.
   Elencando in breve alcuni aspetti, si tratta di quanto segue:
   -in più casi si è constatato che i documenti si presentano in forma incompleta, in particolare per quanto riguarda i dati formali identificativi di riferimento (tipo di atto, numero e data, organo deliberante) a volte mancanti o incompleti;
   -anche se in misura molto più ridotta rispetto alle precedenti sperimentazioni - e probabilmente proprio grazie ai frutti di tali esperienze - solo in pochi casi è emersa una certa difficoltà a individuare da parte degli enti i tipi di documenti rilevanti da inviare;
   -la presenza degli atti e dei provvedimenti dei parchi nei loro siti-web costituisce un dato nuovo di indubbia importanza dal quale ha tratto evidenti benefici anche la realizzazione dell'attuale Archivio. Va tenuto presente tuttavia che: in più casi si è potuto constatare che i provvedimenti sono immessi nei siti senza i dati identificativi; in più casi non sono inseriti tutti i provvedimenti a carattere generale ma solo alcuni ritenuti dal parco più importanti o significativi;
   -in generale, a parte l'evidenziazione di alcune grandi categorie di immediata rilevanza (statuti, regolamento, piano) i parchi non adottano un sistema di classificazione dei documenti - per categorie, temi, altri aspetti - che ne faciliti la conservazione sistematica, la consultazione, ecc.. Sotto questo profilo l'Archivio può svolgere una funzione utile spingendo gli enti parco a dare valore alla loro produzione normativa in termini di sistema.
   Dal modo in cui si è sviluppato il processo di formazione dell'Archivio possono trarsi alcune considerazioni:
   -innanzitutto la conferma dell'importanza della costruzione dell'Archivio e del suo ulteriore aggiornamento nel tempo. Si può anzi ritenere che la stessa attività - di fatto laboriosa e complessa con varie interazioni tra il gruppo di elaborazione e i parchi - di raccolta dei provvedimenti abbia già funzionato come un "processo formativo", sollecitando l'impegno e l'interesse di funzionari e amministratori degli enti parco, creando in tal modo delle buone premesse per le prospettive di aggiornamento dell'Archivio stesso.
   -in secondo luogo la necessità - ai fini dell'aggiornamento, la cui realizzazione spetterà comunque fondamentalmente ai parchi stessi - di due importanti condizioni: a) che vi sia una attività permanente di redazione, di stimolo e - se necessario - di assistenza da parte di un soggetto competente, che nella specie potrà essere assicurata dalla Federparchi; b) che i parchi individuino una o due persone che possano fare da referente per l'aggiornamento dell'Archivio.