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La disciplina urbanistica e ambientale risulta caratterizzata da un complesso quadro normativo sottoposto ad incessante coordinamento e razionalizzazione alla luce delle direttive comunitarie nonchè ad una continua interpretazione giurisprudenziale spesso ricca di significati innovativi.
A causa di gravi inerzie (ex multis vedere quelle delle Regioni, nell'approvazione dei piani paesistici) nonchè di una sorta di disarmonia, ispirata da filosofie di emergenza (interallia vedasi i numerosi decreti legge più volte reiterati) il firmamento normativo si presenta assai spesso confuso e costellato di contraddizioni e insufficienze, che una copiosa pubblicistica divulgativa non sempre riesce a chiarire e stigmatizzare. Pare dunque indispensabile rivalutare le centralità della norma, analizzata nei suoi aspetti sistematici, per sorreggere ed orientare l'azione amministrativa e le riflessioni degli studiosi entro le geometrie dell'ordinamento giuridico.
La presente rassegna intende offrire un quadro pressochè completo dei dati legislativi e giurisprudenziali nonchè delle istruzioni amministrative, che l'incessante attività di politici, giuristi e amministratori rende spesso fluido e mutevole.
La normativa raccolta viene distinta in - disciplina comunitaria, legislazione statale e regionale.
La giurisprudenza viene suddivisa, secondo l'organo da cui promana, in cinque settori - Corte di giustizia delle comunità europee; - Corte costituzionale; - Corte di cassazione; - Tribunali, Preture e Corti d'Appello; - Consiglio di Stato e TAR.
Le disposizioni legislative e le sentenze di particolare interesse potranno essere accompagnate da un breve commento.
Infine alcune riflessioni "de iure condendo" potranno dar conto dei recenti orientamenti ancora in fase di elaborazione e discussione.
Disciplina comunitaria
Proposta modificata di decisione del Consiglio, presentata dalla Commissione il 30.3.1993 relativa alla conclusione, a nome della Comunità, della convenzione sulla V.l.A. in un contesto transfrontaliero.
(G.U.C.E., C.I 12, 22 aprile 1993)
La Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa (CEE), con la proposta in oggetto, intende sottolineare l'aspetto transfrontaliero delle problematiche ambientali al fine di prevenire qualsiasi impatto sull'ambiente al di là delle frontiere.
La convenzione tende ad ampliare le attività soggette a V.l.A. rispetto alla classe di progetti elencati nell'allegato della direttiva CEE n. 85/337 e indica, quale criterio discriminante, quello del "rilevante impatto transfrontaliero".
La procedura introdotta per la verifica della compatibilità ambientale prevede la notifica alle autorità competenti dello Stato potenzialmente danneggiato dall'attività che si intende intraprendere; tali autorità, consultandosi sulla base della documentazione prodotta, elaborano adeguate misure per limitare eventuali lesioni all'ambiente. Le popolazioni interessate (che potrebbero subire danno dall'attività pericolosa) possono inoltre produrre osservazioni, che verranno trasmesse alle autorità interessate dell'altro soggetto contraente. Infine le parti devono adottare congiuntamente una risoluzione che potrà essere nuovamente esaminata, qualora una delle parti ne faccia richiesta.
Dalla valutazione ex ante (in fase di approvazione del progetto) si passa ad una valutazione "ex post" ( susseguente alla realizzazione dell opera) per verificare l'osservanza delle condizioni recepite nell'accordo nonchè l'efficacia dei provvedimenti correttivi.
Regolamento CEE n. 926/93 della Commissione, del l'aprile 1993, che modifica il regolamento CEE n. 1696/87 recante talune modalità di applicazione del regolamento CEE n. 3528/86 del Consiglio relativo alla protezione delle foreste della Comunità contro l inquinamento atmosferico.
(G.U.C.E., L 100, 26 aprile 1993)
La Comunità europea, mediante il regolamento n. 3528/86 (G.U.C.E., L 326, 21.12.1986), così come modificato dal reg. n.2157/92 (G.U.C.E., L 217,31.7.1992), propone la creazione di una rete comunitaria di posti di osservazione al fine di compilare un inventario dei danni subiti dalle foreste.
Sulla base dei dati raccolti si elaborano i bilanci sull'entità dei danni derivati alle foreste dall'inquinamento atmosferico. Il regolamento in oggetto stabilisce metodologie omogenee per il monitoraggio e la valutazione delle condizioni del suolo e fissa il termine del 31.12.1995 per trasmettere alla Commissione, da parte degli Stati membri, una relazione sulle condizioni del suolo delle foreste che ricadono nel territorio di propria competenza.
Programma politico e di azione della C.E.E. a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile.
(G.U.C.E., C 138, 17 maggio 1993)
Il quinto programma ambientale CEE (1992/ 1996), innovando sostanzialmente rispetto al passato, individua nella cooperazione di tutte le forze sociali dalla base verso il vertice, la strategia che dovrebbe consentire la revisione dinamica dello sviluppo economico e sociale in senso ecologicamente compatibile.
Il programma della Comunità europea chiama in causa ogni singolo attore sociale (industriale, amministratore, consumatore) affinché ciascun comportamento individuale sia intimamente ispirato a principi di eticambientale.
Si ricorda, a tal proposito, come la più avvertita dottrina aveva già in precedenza sottolineato che la premessa metodologica ineludibile, per una corretta proposizione della questione ambientale, si fonda sulla necessaria interdisciplinarietà dell' ecologia e sulla sua capacità di ricondurre, entro un quadro unitario, codici, linguaggi e azioni individuali e collettive (P. Mantini).
Al convegno di Cagliari (1989) si rilevò come l'ambiente deve condurre ad una nuova visione degli assetti costituzionali e dei valori fondamentali, non rappresentando più un "diritto" ma piuttosto il modo di essere, la "misura" degli stessi diritti e valori essenziali.
La commissione, nel programma d'azione ambientale, richiama altresì tradizionali istituti di "garanzia" ambientale: laV.l.A., l'audite l'ecolabel, il risarcimento del danno ambientale, e i fondamentali postulati, ai quali la Comunità si è costantemente ispirata anche in passato, della 'prevenzione" e del principio chi inquina paga".
Normativa statale
(leggi, DPR, DM, istruzioni amministrative)
- Decreto del Ministro dell'Ambiente del 21 luglio 1992. Costituzione del Comitato per le aree naturali protette (G.U.10.8.1992, n. 187).
Sono designati a far parte del Comitato (e pertre anni) i Presidenti delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Piemonte, Valle d'Aosta e Provincia Autonoma di Trento.
- Ordinanza del Ministro dell'Ambiente del 10.11.1992. Divieto dell'attività venatoria per alcune specie ornitiche (G.U.13.11.1992 n. 268).
Detto provvedimento vieta, su tutto il territorio nazionale, la caccia delle seguenti specie:
- francolino di monte (honasia) - fringuello (fringilla coelehs)
- peppola (fringilla montifringilla).
- Decreti del Ministero dell'Ambiente del 4
dicembre 1992 (s o G.U.22.12.1992 n.300). Ai sensi della legge sui parchi n.394/1991, e in forza dei poteri generali del Ministro dell'Ambiente, si attua la perimetrazione dei seguenti parchi: Gargano, Vesuvio, Cilento e Vallo di Diano, Maiella, Gran Sasso e Monti della Lega.
- Circolare del Ministero dell'Ambiente del 5 febbraio 1993 Prot. n° 2092/GAB/93/ B7. Lettera circolare per l'applicazione delle ordinanze 4 dicembre 1992, concernenti misure di salvaguardia per i parchi nazionali di cui all'art. 34 comma 1, della legge 6 dicembre 1991, n. 394(G.U.8 febbraio 1993 n. 31).
- DPR del 14 aprile 1993 Atto di indirizzo e coordinamento della Regione recante criteri e modalità per la redazione dei programmi di manutenzione idraulica e forestale (G.U. 20 aprile 1993 n. 91).
Il provvedimento in oggetto stabilisce le caratteristiche degli interventi di manutenzione idraulica e forestale, distinguendo le varie tipologie d'intervento nonchè la procedura per la presentazione dei piani.
L'art. 5 stabilisce le priorità degli interventi da finanziare per ciascun programma sulla base del giudizio circa lo stato di manutenzione del tratto del corso d'acqua e, per quanto possibile, in base alla situazione occupazionale, nell'ambito del bacino idrografico
a) situazione a rischio di evento dannoso, a causa
- della officiosità delle sezioni
- delle condizioni delle arginature
- delle condizioni delle opere interessanti il corso d'acqua
- della mancata osservanza delle norme di polizia idraulica;
b) situazione a rischio ambientale, a causa - della mancata conservazione degli habitat naturali;
- della potenziale perdita delle caratteristiche naturali degli alvei.
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D.L. del 30 agosto 1993 n. 322. Disposizioni urgenti per fronteggiare il rischio di incendi nelle aree protette (G.U.31.8.1993 n. 204). Allo scopo di far fronte alla straordinaria necessità determinata dal ripetersi, sul territorio nazionale, di incendi boschivi di vasta estensione e gravità, il decreto in oggetto prevede lo stanziamento della somma di lire 30 miliardi, da utilizzare per specifiche misure di salvaguardia e di protezione ambientale delle aree protette, con particolare riguardo al potenziamento dei mezzi antincendio del Corpo forestale dello Stato e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco secondo un piano predisposto dal Ministero dell'Ambiente.
Legislazione regionale
Abruzzo L R. 8.1.1993 n. 4. Modifica della legge regionale del 16 settembre 1987 n. 62, concernente norme per l'esercizio delle funzioni delegate in materia di beni ambientali (G.U.24 aprile 1993 n. 17-111 serie speciale) . La legge sopra richiamata conserva alla Regione Abruzzo la competenza in materia di beni ambientali e attribuisce l'esercizio di tali funzioni al Presidente della Giunta regionale che ha però facoltà di delegarle, previo parere di uno speciale comitato, al componente preposto al settore urbanistica e beni ambientali.
Campania L R. 22 aprile 1993 n. 19. Norme di procedura per l'adozione e approvazione dei piani paesistici (B.U.R. 3.5.1993 n. 20)
La presente legge regionale definisce le procedure per l'adozione e l'approvazione dei piani paesistici, ai sensi dell'art. I bis legge n. 431/1985.1 piani vengono esaminati dalle commissioni consiliari competenti che indicono consultazioni con le Province, con gli Enti pubblici nonchè con l'ANCI e con la Lega delle autonomie. Trascorsi 15 giorni i piani sono adottati dal Consiglio regionale e depositati presso la Presidenza del Consiglio dove chiunque può prenderne visione. Entro i 15 giorni dalla pubblicazione possono presentare osservazioni le Province, i Comuni interessati, i Sindacati, gli Enti pubblici, le Associazioni culturali, ambientalistiche, di categoria. Segue l'istruttoria delle osservazioni e la trasmissione dei risultati alle Commissioni competenti che prowedono alla stesura della relazione definitiva da trasmettere al Consiglio.
Calabria L R. 19.10.1992 n. 20. Forestazione, difesa del suolo e foreste regionali in Calabria (G.U. 30.1.1993 n. 5).
Emilia L.R. 25.5.1992 n. 25. Norme per il funzionamento dell'autorità di bacino del Reno (G.U. 19 settembre 1992 n. 36).
Lombardia L.R. 19.9.1992 n. 32. Subdelega di funzioni amministrative in materia di beni ambientali (G.U. 30.1.1993 n. 5). La Regione Lombardia conferma con questa legge un orientamento, già prevalente, inteso a esaltare il ruolo creativo dell'Ente locale. Si tratta infatti di una serie di subdeleghe ai Comuni in materia di beni ambientali.
Valle d'Aosta L R. 12 1.1992 n. 1 Piano urbanistico - territoriale avente specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, denominato piano territoriale paesistico della Valle d'Aosta (B.U.R. 19.1.1993 n. 3).
Il PTP della Valle d'Aosta si configura come strumento di pianificazione urbanistica e di pianificazione paesaggistica riguardante l'intero territorio regionale e determina gli indirizzi generali di assetto di quest'ultimo. Il PTP accoglie gli indirizzi e le specifiche indicazioni di cui all art. 15 L. 142/1990 e prevale sugli strumenti di pianificazione di competenza degli enti infraregionaali.
Il PTP definisce altresì:
- a) l'organizzazione generale del territorio;
- b) i sistemi di trasporto e di viabilità, le reti infrastrutturali e gli impianti;
- c) gli indirizzi e i criteri per la distribuzione territoriale delle attività e della popolazione;
- d) i vincoli e le prescrizioni per la disciplina di uso e trasformazione delle diverse aree e delle diverse risorse;
- e) le condizioni da rispettare nell attuazione di esso.
Cassazione penale, sezione unite, 23 aprile 1993, n.4/93 - Presidente Zucconi Galli Fonseca-Rel. Marvulli.
1. (Omissis).
2 In tema di vincoli di inedificabilità posti dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, per gli interventi edilizi che interessano aree protette da vincoli paesaggistici il reato previsto dall'art. 1 sexies di tale legge è configurabile anche nel caso in cui la costruzione di un edificio sia stata autorizzata ed abbia avuto inizio anteriormente alla data di entrata in vigore di detta legge e a tale data la costruzione non avesse assunto dimensioni di apprezzabile consistenza, tali da realizzare un'irreversibile modificazione del territorio, non conciliabile con le prescrizioni cautelari imposte dal legislatore, mentre lavori eseguiti successivamente a quella data abbiano determinato siffatta apprezzabile consistenza.
Consiglio di Stato, Sez. Vl, 7 dicem6re 1992, n. 1019 - Presidente Imperatrice, Rel. Luce Resp. Reg. E. Romagna
I . Legittimamente il decreto del Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna, 2 marzo 1982 n. 136, istitutivo del Parco naturale regionale dei boschi di Correga, subordina il rilascio delle concessioni di costruzione al preventivo rilascio del nulla osta da parte del Consorzio per la zona dei boschi di Correga, poichè tale nulla osta riguarda la sola modalità di godimento del diritto di proprietà, senza incidere sul suo contenuto minimo.
2. E illegittimo il diniego alla domanda per ottenere il preventivo nulla osta del Consorzio, per la zona dei boschi di Correga, previsto dal decreto del Presidente della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, 2 marzo 1982, n. 136 (istitutivo del Parco naturale regionale dei boschi di Correga) al fine di esercitare un intervento di restauro e di risanamento conservativo su un edificio abitativo, qualora il diniego sia motivato su una difformità del progetto con la normativa urbanistica, poichè il diniego del nulla osta può legittimamente fondarsi solo su ragioni di tutela ambientale.
Professor Avvocato N. Assini - ordinario di Diritto e legislazione urbanistica, dell'università degli studi di Firenze.
P.Francalacci, dottorando di ricerca in diritto urbanistico e dell'ambiente presso l'università degli studi di Firenze (coordinatore prof. N. Assini) |
